Россия — федеративное государство с усложненным устройством. В Федерацию входят 89 субъектов — республик, краев, областей, автономных округов. Причем ряд округов, как например Усть-Ордынский Бурятский, включен в состав краев областей и их отношения, в соответствии со статьей 66 (часть 4), регулируются федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области.

   Конституция страны разграничивает ведения федерального центра и Российской Федерации (статьи 71 и 72). К предметам их совместного ведения относятся владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, установление общих принципов налогообложения и сборов, организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение законности, правопорядка и другие. Формой разграничения предметов ведения и полномочий, согласно статьи 11 (часть 3) является Договор.

   Такой Договор с центром в числе 20 с лишним субъектов Федерации имеет Иркутская область и входящий в ее состав Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Он подписан 27 мая 1996 года Президентом России, губернатором области и главой администрации округа. К предметам совместного ведения, установленным статьей 72 Конституции, Договор добавил ряд новых, обусловленных "специфическими природными, географическими, экономическими, национальными и иными особенностями области и автономного округа". Они касаются, в частности, воспроизводства и рационального использования минерально-сырьевой базы региона, устойчивого функционирования и развития топливно-энергетического комплекса, охраны и восстановления лесных ресурсов и так далее. По этим предметам область и округ получили право осуществлять собственное правовое регулирование, участвовать в разработке и реализации федеральных программ, осуществляемых на их территории.

   Договор дополняют Соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения между органам исполнительной власти центра, области и округа. Таких Соглашений между правительством Российской Федерации и администрациями двух субъектов Федерации имеется 12. Они затрагивают вопросы бюджетной и налоговой политики, недропользования, оборонной промышленности, транспорта, связи и дорожного хозяйства, развития Севера и зоны БАМ, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов бассейна озера Байкал, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, управления и сохранения объектов исторического и культурного наследия, нотариата, адвокатуры и подготовки юридических кадров.

   Статьей 4а предусмотрено, что федеральный центр "реализует полномочия по предметам совместного ведения, в том числе через территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти". А статья 12 говорит о том, что "федеральные органы исполнительной власти могут создавать на территории Иркутской области единые для области и автономного округа территориальные органы". Кроме того, "областные органы исполнительной власти могут наделяться полномочиями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти."

   Это вполне согласуется с Конституцией Российской Федерации. Ее статья 78 провозглашает право федеральных органов исполнительной власти "создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". А статья 77 предусматривает образование в пределах ведения федерального центра и полномочий его по предметам совместного ведения с субъектами Федерации "единой системы исполнительной власти в Российской Федерации".